《繁花》中的上海老洋房看起来美,住起来难题多,如今有望破解

来源:上观新闻2024.1.17

当居民不是产权人,无权成立业委会,无权选聘物业公司,没资格参与小区公共事务的管理时,该怎么办呢?

这就是上海老公房居民面临的困境。


无权诉苦,法律空白

瑞金二路街道地处上海中心城区,梧桐掩映,老房林立,透着深厚的历史人文底蕴。

但优雅街区的另一面,则是不成套房屋比例为黄浦区最高,大多是缺少管理手段的老公房。

街道的66个小区中,只有9个为商品房,50个为老公房,小部分为私房。街道约80%的地块位于上海衡复历史文化风貌保护区,平时的老房维修必须严格遵守风貌区的规定,不能擅动。

“老破小”多、设施不完善、不能擅动等,街区治理挑战之大已无须赘述,但最大的难题不在这些烦琐的现象本身,而是背后更深层的法律空白——老公房意味着,占街道最大比例人口的居民不是“业主”,而是“承租人”。

上海市金源方程律师事务所合伙人、渔阳里居民区法律顾问王德杰解释,与商品房不同,瑞金二路街道老公房里的居民为长期“承租人”,公房的权利人为上海市卢湾公房资产经营管理有限公司,前身是人们俗称的“房管所”。居民没资格成立“业委会”,更不可能“选聘物业公司”。

这批老公房的物业公司上海永嘉置业,相当于在帮国家打理房屋租赁事宜,这个“房东代表”在老百姓眼里是可以“一言堂”的。

“阿拉‘红卡’(公房租赁凭证)不好跟‘绿本本’(房地产权证)去比”“公房里住着,哪能要求忒高”……这是公房老一辈居民的“口头禅”。

如今,伴随着人们对城市美好生活的向往更加强烈,居民对生活环境提出了更高要求。当公房小区碰到公共厨卫矛盾、停车矛盾、楼道堆物、绿化改建、晾晒等诸多难题时,除了让居委会干部像“救火队长”般一个个调停解决,还有没有更加制度化、专业化的方式?

答案是有。

2019年起,在上海市金源方程律师事务所主任金缨带领的律师团队参与下,瑞金二路街道联手上海市卢湾公房资产经营管理有限公司,试点开展自治家园项目,成立了“公房小区自治家园执委会”。

在“执委会”中,公房出租人即“房东”将物业服务监督管理权适当让渡给公房承租人,赋予承租人更多的管理参与权。通过成立“议事大会”和“执委会”,由此引导居民从社区治理的“旁观者”转变成“参与者”“监督者”,努力营建共治、共享的美丽家园。


拆浴缸有多难

“执委会是什么?和业委会有啥区别?”胡阿姨是永嘉居民区的居民,在公房小区住了大半辈子。最初听说执委会时,她是懵的。

其实,执委会的选举方式和业委会一样,但人员构成略有不同。居民们票选出4位居民代表,其中一位担任执委会副主任。但执委会主任必须由公房出租人委派。主任作为公房出租人的代表,拥有一票否决权。

为什么这样设计?

金缨解释,从法律角度说,是房东让渡了自身部分权利给居民,才让居民可以参与小区治理。居民的意愿最终不能损害房东权益,不然就可能形成四票对一票。所以为了保障房东权益,不仅执委会主任由房东委派,并且在关键时刻他可以行使一票否决权。

此外还有两个细节与业委会不同。一是执委会没有完全主体资格,对外它需要依附公房出租人。

二是执委会委员未必手握“红卡”,资格范围比业委会更广。比如,在一些执委会中有商铺店主,也有公房同住人等被票选为委员,多元主体共同参与公房治理。

胡阿姨坦言,她被票选为执委会副主任时,压力很大,究竟能为公房小区做些什么,起初摸不着头脑。

当时恰逢小区大修,希望广泛听取居民意见。新成立的执委会立即派上了用场。大家的意见集中在一点:合用卫生间矛盾特别突出。

合用之麻烦已不言而喻,更麻烦的是,每一间老卫生间里都配有一个破破烂烂的浴缸。陈旧的浴缸不仅占地方,而且对老人跨进去洗澡造成巨大障碍。

“长期以来,合用卫生间的浴缸不能想拆就拆,居民积怨已久。”胡阿姨解释说,公房公共部位,相当于房东的资产,不能轻易动。所谓牵一发而动全身,这里动一家便牵动全小区。

利用这次整体大修,分割卫生间、拆除浴缸的方案得到同意。却没想到更大的麻烦接踵而来。

合用卫生间只有一扇朝南的窗户,居民原以为可以均分。未曾料到历史保护建筑,外墙立面不能这样分割。方案是卫生间一拆为二,一间有窗、一间全暗。分到全暗的家庭自觉吃亏,坚决不同意。

执委会牵头居民群策群议,大家后退一步,提出能否朝北开窗?结果依然不符合历史保护建筑的规范。双方僵持不下,房屋大修就此停顿。

执委会委员自己也是居民。居民与居民之间都是“自己人”,对立意识没那么强。胡阿姨在日常邻居间的“嘎讪胡”中时不时夹带说服工作。

她说,单独一间卫生间,不用再排队等着用,自己想上多久就多久,也不用照顾别人家,从此方便很多。而且不会再有用水矛盾、打扫矛盾等,生活质量大大提高,总比现在完全不改好得多。

邻居们思想逐渐松动。此时,一位党员居民自告奋勇,“纸上谈兵没用,要不先改我家的卫生间,做个样板房给大家看”。样板房出来时,没有居民报名参观,嘲讽的声音不少,有人嫌弃道,“墨墨暗,有啥看头”。但胡阿姨知道,有些拒绝参观的居民其实私下都去看过,觉得“还可以”,嘴硬而已。契机来了。

最终,在街道、物业公司、执委会和居民们的多轮沟通与协商下,合用卫生间分割顺利推进。17个卫生间分割后,35户受益。


修剪银杏,修出幸福感

“我们也不想一言堂,一口回绝居民诉求,不然矛盾太激烈了。”上海市卢湾公房资产经营管理有限公司物业部经理凌程说,“但没办法,我们有我们的流程”。

成立执委会,多方共治,缓解矛盾,房东也乐意,这就有了创新治理的前提。

过去,居民们很难理解,为什么每次提出需求,物业的通常回复是“要向上级打报告申请”。

实际上,正如批量拆除浴缸那样,公共空间牵一发而动全身,居民一个个去沟通,只能代表一户之需,物业很难表示同意。

一些居民一怒之下,常常打电话到“12345”投诉。但公房的物业公司主要工作是“保基本”,在居民平时只出低廉的租金和基本费用的情况下,物业公司只能保障房屋不破损、各项设施正常使用,无法像商品房小区物业一样,通过一些专项资金进一步提升、优化小区公共空间,那属于额外投入了。

所以,一些事项在商品房小区并不复杂。但到了公房小区,几乎没有渠道。即便物业公司愿意去做,个人意见也无法纳入流程。居民需要一个集体表达意见的规范渠道,与管理流程对接。

执委会的诞生,填补了这方面的空白。

胡阿姨如今积攒了点经验,体会到执委会角色之重。“执委会最方便的不是在会议桌上议事。我们与居民面对面,形式不叫沟通,而是聊天,听到真话。同时,我们作为居民代表,形成集体意见,可以更好地与物业有效沟通。”

“80后”宋颖颖最近对执委会的“桥梁作用”深有体会。她是长乐邨自治家园执委会委员、锦江居民区居民。这几日,她没有一天睡好觉,早晨睁开眼,就开始忙个不停。

长乐邨地处“梧桐片区”,时不时出现在包括《繁花》在内的多部上海题材影视剧中。老洋房在成片银杏树中若隐若现,成为网红打卡区。

对游客而言,银杏风貌独特,但对住在这里的“72家房客”来说,高大的树冠遮挡了老房子不多的阳光。有些窗户被遮得严严实实,不留一丝光照。冬天大风刮起时,有的窗户会被树枝剐蹭,发出恐怖的声音。

最近正逢小区绿化翻新,居民们纷纷提出,能否减少银杏。如果这来自个人诉求,那当然很难被采纳。但好在有了执委会。

代表居民集体意见的执委会,联系居委会、物业公司、居民区法律顾问等,一起商讨。砍树是不可能的,物业公司与有关部门沟通后得到回复,修树有技术规范,银杏不能剪头,不能减高度,但侧枝可适当调整。

宋颖颖一边从管理部门角度向居民解释,银杏不是想剪就能剪,物业还需要打报告申请修剪资金。一边又作为居民告诉大家,物业已经联系了修剪员,哪户想修剪哪棵树,一一报名提出。

修剪当日,每户人家亲自到场、执委会人员全程陪同,现场与修剪员沟通。

如此“每户定制式”修剪,让宋颖颖忙得马不停蹄,但看到居民们满意度提升、幸福感提升,她感到十分高兴。

她还在微信群里作为居民代表,反过来对物业公司表示感谢。由此拉近双方的距离。

而如今,执委会就是双方的“缓冲带”和“桥梁”。一群真正住在这里,对环境感同身受的居民代表,表达全体承租人的意见,大家一起手牵手。不仅事情办成了,居民与物业、职能部门之间对立情绪也少了。


形成公约,防患于未然

经过5年的摸索,瑞金二路街道办事处副主任毛洪波把“自治家园执委会”分成几个阶段。

1.0版,福元小区、国泰公寓首先试点。通过让渡物业管理监督权、公共区域使用权,为公房小区探索出一条“社区共同体”的基层治理新路径。街道委托专业律师团队全程指导参与,并由居民区党员社工担任执委会党建工作联络员,引导设置公共议题,化解矛盾纠纷。

在城市更新过程中,街道党工委结合房屋大修、小区微更新,指导居民区党总支进一步推广公房小区执委会模式,继续在金谷邨、渔阳里、南昌路168弄3个小区推广,由此诞生了2.0版。

2.0版不再局限于一事一议。比如执委会形成《住户守则》,探索制定《装修管理公约》,协同综合网格工作站、物业公司、居委会,实施房屋装修登记报备—事中监管—销项归档全流程管理。更多矛盾纠纷得以化解在“萌芽”阶段,解决在未发之时。

2023年,街道党工委以公房小区大修为契机,在长乐邨、陕南邨、乐安坊、和合坊、人民坊和瑞金二路48弄6个小区打造3.0版。

3.0版走向更加精细化的治理模式。街道以微网格作支撑。同时,管理部门的响应速度也受到执委会的监督。

针对公房小区出租率高的特点,街道探索制定了《外来人口管理守则》,指导相关执委会梳理涉及房东、中介(二房东)、租客的权利义务和对周边居民可能造成的影响,以公约的形式告知每一位租住在此的人,共守公约,共享美好家园。

“我们已经意识到,执委会要发展下去,需要进一步提升和改进。”一位自治家园执委会成员说,“比如有些公共事务,事先要形成守则、公约。我们需要来自更多部门的支持,不能光靠执委会单打独斗”。

如今,隔壁一些没有执委会的公房小区主动提出成立执委会。而颇有经验的执委会,更加主动提出一些想法。

比如,渔阳里小区,每逢大团参观,游客们从居民晾晒的衣服下经过。居民自己觉得不好意思,通过执委会提出,如果有重要参观活动,希望提前发在群里通知,居民先把衣物收起来,创造一个美好的参观环境。

比如,长乐邨成为网红打卡地后,居民也为自己土生土长的地方感到自豪,并不想一律阻止游客拍照,反倒在执委会的牵头下,主动提出设计一条“长乐邨City Walk”路径,让这里的文化和历史故事被更多人知晓。如今,每周五下午,长乐邨居民定期召开议事大会,共同协商文旅参观方案。

“这就是我愿意在执委会工作的原因。”宋颖颖说,“我在长乐邨土生土长。我心目中向往的社区环境、邻里关系,应该是和谐美好、美美与共的。我愿意为创造这样的生活环境,贡献一份力量”。


专家对话

记者:实际上,老旧小区如何解决矛盾和纠纷,媒体多有报道。但这个项目的特别之处在于,以法治思维填补空白。当时怎么会想到这一步?

金缨(上海市人大代表、上海市金源方程律师事务所主任):起初也是被问题所逼。我们的团队担任黄浦区一些居民区的法律顾问,发现公房小区的老百姓需求一点儿不比商品房小区少,但解决路径没有商品房小区多。

解决不了怎么办?公房居民去打“12345”投诉。作为律师,我们经常介入各类具体而又复杂的纠纷中。大家逐渐意识到,公房小区缺少“业委会”这样的机制。

从法律角度思考,成立执委会的依据在哪里?我们的办法是一方面由房东(公房公司)让渡一部分权利给居民,让居民虽无“业主之名”,但可行“业主之实”。另一方面,为了限制居民权利滥用,赋予担任主任的公房代表一票否决权。

有了执委会后,解决问题的角度不一样,律师指导的路径也不一样。我们不再是一个个协调矛盾、一次次提供法律咨询,而是根据居民共同需求、共同问题,进行事前指导,提前规避矛盾,甚至共同参与设计一整套规则。

记者:从法律意义上剖析,这一创新模式的价值是什么?

金缨:公房小区有几个难题:物业公司管理难、居委会牵头难、百姓集体表达意见难。

现在,把公房小区纳入法治范畴,以成立“公房小区自治家园执委会”为抓手,通过制定《章程》《议事规则》《选举办法》《发起人公告》等,从法律层面确保符合《民法典》中所有权的处分权和委托授权属性,实现了法治先行。加之通过党建引领,制定标准,创新纠纷化解机制,走出了一条“公房小区自治”的新路。

在此过程中,我们构建了权责清晰的法理体系,形成“一方指导、三体运行”的工作体系。比如搭建“议事平台”,构建了有章可循、有程可循、有迹可循的精细化工作格局。引入“治理共同体”,构建“公房公司+小区议事大会”双主体参与社区管理的新路径。

公房小区的问题,如果最后都推给物业、推给居委会,效果并不好。人民城市人民建,需要人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享,世世代代生活在此的老百姓,让公房管理向公房自治转变。

记者:创新模式的过程中,有没有遇到一些阻碍?

金缨:成立的过程比较顺利。但实际运行中会碰到问题。

比如国泰公寓的停车公约在执行过程中,有人不接受,故意把车子堵在弄堂门口,挑战管理规定。接警民警觉得车子堵在街边影响通行当然不对,但小区停车矛盾仍需要协商解决。其实这个停车公约是大家表决通过的,同样具有法律效力。

现在,我们团队的律师在参与社区规约的协商时,都会建议邀请社区民警一起参与。软法也需要硬治理,居民们以协商议事方式表决通过的,如《住户守则》等,更需要得到公权力的支持和维护。

记者:您曾经提到,这套创新模式,不仅可在公房小区复制推广,还能对当下加快发展的保障性租赁住房管理有所启迪?

金缨:是的,根据上海市政府《关于加快发展本市保障性租赁住房的实施意见》,之前俗称的“公租房”,已经统一纳入保障性租赁住房管理。从法律上看本质都是公有租赁住房,只是租赁期限不同,准入条件不同。当下,保障性租赁住房发展时间还不长,但是到了一定时间,就会引发类似的治理矛盾。

目前,公有住房管理在法律上还是空白,期待相关法律法规早日出台的同时,我们也可以继续探索公有住房的自治模式,做出一套“上海样本”。

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